다른 나라 국적을 가진 재외동포들이 한국을 방문하여 자유롭게 취업할 수 있도록 한 ‘방문취업제’가 오는 3월 4일부터 실시된다. 방문취업제는 재외동포에게 대한민국 국민과 거의 다름없는 경제적ㆍ사회적 권리를 부여하기 위해 제정한 ‘재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률’(이하 재외동포법)을 전면적으로 적용하기 힘든 현실을 고려하여, 정부가 추진해 온 ‘취업관리제’ 또는 ‘특례고용허가제’를 획기적으로 개선한 제도라 할 수 있다.

재외동포법 제정과 헌법불합치 결정

대한민국 국회는 1999년 8월 12일 본회의에서 재외동포법을 통과시켰고, 9월 2일 동 법률을 관보에 게재함으로써 공포했다.

1999년 12월 3일부터 시행된 재외동포법은 지구촌시대 세계 경제체제에 부응하여 재외동포에게 모국의 국경 문턱을 낮춤으로써 재외동포의 생활권을 광역화ㆍ국제화함과 동시에 우리 국민의 의식형태와 활동영역의 국제화ㆍ세계화를 촉진했다.

▲ 설동훈

또한 재외동포의 모국에의 출입국 및 체류에 대한 제한과 부동산취득ㆍ금융ㆍ외국환거래 등에서 각종 제약을 완화함으로써 모국투자를 촉진하며, 재외동포들이 요구하는 이중국적을 허용할 경우 나타날 수 있는 병역ㆍ납세ㆍ외교관계에서의 문제점과 국민적 일체감 저해 등의 부작용을 제기하면서 이중국적 허용요구에 담긴 애로사항을 선별 수용함으로써 모국에 대한 불만을 해소하기 위해 제정한 것이다.

한 마디로, 외국으로 이주하여 그 나라 국적을 취득한 재외동포에게 경제적ㆍ사회적 권리 면에서는 대한민국 국민과의 차등을 두지 않겠다는 정책 의지의 표현이었다.

그렇지만 이 법률을 제정하는 과정에서, 중국과 구소련 등 저개발 국가에 거주하는 동포들이 대거 몰려올 경우 국내 노동시장에 교란이 생길 수 있을 뿐 아니라, 그들의 국적국과의 외교관계에서 분쟁이 발생할 소지가 있다는 우려가 제기됐다.

그래서 ‘저개발국에 거주하는 외국 국적 동포’를 실제적으로 배제하기 위한 장치가 재외동포법령에 포함되었다. 1999년 재외동포법은 재외동포를 ‘대한민국 정부수립 이후에 국외로 이주한 자’로 정의함으로써, 대한민국 정부가 수립된 1948년 8월 15일 이전에 해외로 이주한 중국과 구소련 지역 등에 거주하는 동포와 그 후손 등은 ‘재외동포’에 포함되지 않도록 했다.

또한, 정부는 1999년 11월 27일 출입국관리법 시행령을 개정하여(제23조 제3항), 재외동포(F-4) 체류자격을 가진 사람은 외국인력제도를 통한 취업 이외에는 ‘단순노무행위’를 할 수 없도록 규정했다.

학계ㆍ시민단체와 중국과 구소련 거주 동포들은 이에 거세게 반발하였다. 재외동포법이 공포되기 전인 1999년 8월 23일, 국내에 체류하고 있었던 중국동포 세 명은 이 법률이 헌법상의 평등권을 침해했다고 주장하면서, 헌법재판소에 재외동포법에 대한 헌법소원을 제기했다.

중국동포와 구소련동포들은 재외동포법을 ‘제외동포법’이라고 비난하였고, 자신들은 동포라기보다는 ‘똥포’로 대접받고 있다는 자조 섞인 태도를 취할 수밖에 없었다.

헌법재판소는 2001년 11월 29일 재외동포법 제2조 제2호와 동법 시행령 제3조에 대하여 헌법불합치 결정을 내리면서, 다음과 같이 그 취지를 밝혔다(99헌마 494).

“재외동포법상 외국국적 동포에 대한 정의 규정에 (……) 일제시대 독립운동을 위하여 또는 일제의 강제징용이나 수탈을 피하기 위해 조국을 떠날 수밖에 없었던 중국동포나 구소련동포가 대부분인, 대한민국 정부 수립 이전에 이주한 자들에게 외국국적 취득 이전에 대한민국의 국적을 명시적으로 확인받은 사실을 입증하도록 요구함으로써, 이들을 재외동포법의 수혜대상에서 제외한 것은, 암울했던 역사적 상황으로 인하여 어쩔 수 없이 조국을 떠나야 했던 동포들을 돕지는 못할지언정 오히려 법적으로 차별하는 것으로서 정당성을 인정받기 어렵다.”

헌법불합치란 해당 법률이 위헌임을 인정하면서도 사회적 혼란을 막기 위해 법 개정 때까지 기존 법의 효력을 인정하는 것으로, 헌법재판소는 2003년 12월 31일까지 관련 법 조항을 개정하라고 결정하였다.


취업관리제와 특례고용허가제

정부는 중국동포와 구소련동포 등에게 ‘재외동포’ 체류자격을 부여할 경우 국내 노동시장에서 어려운 점이 발생할 것으로 보고, 그 차선책으로 출입국관리법 시행령을 개정하여 2002년 12월 9일부터 ‘취업관리제’를 실시했다.

중국이나 러시아ㆍ우즈베키스탄ㆍ카자흐스탄 등의 30세 이상 동포도 방문동거(F-1) 사증을 발급 받아 입국하여, 국내에서 음식점업, 빌딩 관리 등 사업 지원 서비스업, 사회복지사업, 청소관련 서비스업 등 6개 서비스업종에서 최장 2년간 합법적으로 일할 수 있게 한 것이다.

그렇지만 중국이나 구소련 지역 동포들 누구나 방문할 수 있도록 한 것은 아니었다. 민법 제777조 상의 친족, 즉 “8촌 이내의 혈족, 4촌 이내의 인척, 또는 배우자”가 대한민국 국민이고, 그들의 초청이 있을 경우 우선적으로 사증을 받을 수 있었다.

출입국관리법 시행규칙에서는 외국 국적 재외동포가 ‘국내에 거주하는 가족 또는 친족을 방문하는 경우’ 방문동거 사증을 발급할 수 있도록 규정하고 있는데, 그 경우 ‘가족 또는 친족 관계 입증서류(결혼증명서ㆍ호적등본 또는 출생증명서)’와 ‘신원보증서’를 제출하도록 하고 있다.

또한, 국내에 거주하는 가족이나 친족이 없더라도 ‘방문동거 자격임을 입증하는 서류’와 ‘신원보증서’를 제출할 경우, 방문동거 사증을 발급받을 수 있다.

방문동거(F-1) 사증으로 입국한 재외동포가 노동부의 ‘체류자격외 활동허가 추천서’를 발급받아 국내에서 취업한 경우, 그는 입국일로부터 90일 이내에 관할 출입국관리사무소에 취업관리(F-1-4)로 외국인등록을 해야 했다. 취업관리제도는 쿼터 제약이 심했기 때문에, 그 혜택은 사실상 국내에 친족이 있는 외국 국적 재외동포에게만 집중됐다.

한편, 정부는 2003년 11월 20일 재외동포법 시행령 제3조를 개정하여, ‘부모의 일방 또는 조부모의 일방이 대한민국의 국적을 보유하였던 자로서 외국국적을 취득한 자’도 재외동포의 범주에 포함되도록 하였다.

그렇지만 출입국관리법 시행령 제23조 제3항은 여전히 존치하였다. 즉, 재외동포 체류자격에 해당하는 자는 단순노무행위를 할 수 없도록 되어 있어 사실상 중국과 구소련 동포 등은 재외동포(F-4) 체류자격을 부여받을 수 없었다.

과거 국적주의를 채택한 재외동포법의 외국 국적 동포 범주에 중국과 구소련 동포 등을 포함시킬 경우, 혈통 개념의 모호함으로 인하여 범위를 엄밀히 규정하기 곤란한 경우가 발생하고, 조선족을 중국 공민(公民)으로 간주하는 중국 등 주변국의 강력한 반발이 예상되며, 중국동포가 대량 유입될 경우 심각한 대북 안보의 허점이 드러날 가능성이 있고, 국내 노동시장이 교란될 우려가 있다고 보고, 정부는 ‘재외동포법’의 전면 적용을 포기하고 ‘취업관리제’를 통해 단계적 동포 포용 정책을 추진하기로 방침을 확정햇다.

정부는 2004년 7월 1일부터 취업관리제의 적용을 받는 외국 국적 동포의 국내 친족 방문 허용 연령 기준을 30세 이상에서 25세 이상으로 낮추고, 6개 서비스 업종으로 한정되어 있는 중국 동포들의 취업 가능 업종을 건설업까지 확대했다.

또한, 정부는 2004년 8월 17일 외국인 고용허가제를 실시하면서, 취업관리제를 그 안에 편입시켰고, 그 명칭을 ‘특례고용허가제’로 바꾸었다. 외국 국적 재외동포는 ‘방문동거’(F-1) 또는 ‘단기종합’(C-3) 사증으로 입국한 후, ‘취업관리’(F-1-4) 체류자격으로 외국인 등록을 하여야 하고, 국내에서 취업할 경우 ‘비전문취업’(E-9)으로 사증을 바꾸어 입국한 날로부터 최장 3년까지 체류할 수 있게 됐다.

특례고용허가제에서 취업이 허용되었던 업종은 2004년 8월에는 건설업과 서비스업이었으나, 2006년 1월부터는 제조업과 농축산업을 포함한 19개 업종으로 확대됐다.


방문취업제의 개선 사항

취업관리제-특례고용허가제-방문취업제에는 공통적으로 연령제한 규정이 있다. 2002년 30세 이하로 설정하였던 것을 2004년 25세 이하로 하향 조정하였지만, 여전히 연령 제한 규정을 둔 것은 재외동포 젊은이들이 국내 취업을 위해 대학 진학을 포기하는 것을 예방하기 위해서이다.

방문취업제는 방문취업 사증을 발급받고 입국한 동포의 자유로운 출입국을 허용하되, 체류기간을 최장 3년으로 제한함으로써, 중국과 구소련 등 현지의 가족 붕괴를 방지하려는 목적을 갖고 있다. 즉, 방문취업제는 한국사회와 재외동포 사회가 공동 번영을 구가할 수 있도록 설계된 것이다.

그렇지만 여전히 개선이 필요한 부분이 남아 있다. 그것은 방문취업 사증 적용 대상 제1순위에 해당하는 국내 친족이 있